Les figures de l’État-actionnaire Date limite d’envoi des propositions : 29 septembre 2019

Coordination : Hadrien Coutant (CSO), Antoine Ducastel (ARTDev, CIRAD), Scott Viallet-Thévenin (LISST et CSO)

Les propositions d’articles (1 page) sont à envoyer avant le 29 septembre 2019 aux coordinateurs du dossier, aux trois adresses suivantes :

hadrien.coutant@sciencespo.fr

antoine.ducastel@cirad.fr

scott.viallet-thevenin@m4x.org.

Les auteur·e·s des propositions retenues enverront leur article complet au plus tard le 2 février 2020.

En 2017, un rapport de la Cour des comptes posait la question de savoir si l’État français est un « bon actionnaire » (Cour des comptes, 2017) ; en conclusion, il soulignait l’hétérogénéité des institutions (Agence de Participation de l’État, Caisse des Dépôts et Consignation, etc.), des objectifs et des pratiques qui font l’« État-actionnaire » et plaidait pour une plus grande mise en cohérence. Ce rapport a eu lieu dans un contexte de privatisations continues depuis 1986, mais également d’opérations de rachat de parts de capitaux dans de grands groupes en difficulté (PSA, Vallourec, etc.). Ces opérations récentes ne cherchent pas nécessairement – en tout cas pas explicitement – à proposer une gestion différente des entreprises privées – comme ce fut le cas à la Libération, par exemple (Andrieu, Le Van & Prost, 1987). Alors quel est l’intérêt de cette opération ? Et, au-delà du seul aspect financier, quels en sont les enjeux ? Outre la France, ces questions concernent de nombreux pays, selon des modalités plus ou moins particulières.

L’« État-actionnaire » renvoie à la fois à un instrument de politique publique spécifique – la participation au capital d’entreprises –, à un ensemble disparate d’acteurs et d’institutions et à un « mythe » politique.

Premièrement, l’État-actionnaire regroupe des pratiques et des techniques de gouvernement de l’économie qui reposent in fine sur une participation au capital de sociétés commerciales ou financières. Ces prises de participation – qui se traduisent par un apport de fonds propre au bilan de ces sociétés  –, permettent d’une part d’exercer un contrôle sur l’entreprise – via notamment le conseil d’administration –, et d’autre part de générer un revenu, via le versement de dividendes ou les plus-values de cession. Au même titre que l’octroi de crédit, la prise de participation est donc à la fois un instrument d’action publique (Halpern et al., 2014) et un instrument financier autour duquel se structure un « circuit financier public » (Frétigny, 2015), lequel permet à l’État d’irriguer et de formater l’économie, notamment l’organisation du capital (Morin, 2000) ou la formulation de politiques industrielles (Cohen, 1992).

Les origines des participations de l’État dans des entreprises sont multiples et variées : anciennes administrations ou départements d’État, actes de nationalisations (comme ce fut le cas en France en 1936, 1945 ou 1982), soutien à des groupes en difficultés (en France, par exemple, Alstom en 2004, PSA en 2014 ; l’East Coast Main Line, en 2018, en Grande-Bretagne) ou apport en fonds propres dans le cadre d’une stratégie de développement économique, notamment à destination de PME (portefeuille de la BPI dans le cas français). La puissance publique prend, cède et gère donc des participations dans le cadre de politiques publiques plurielles (politique industrielle et de transition énergétique, politique sociale pour le maintien de l’emploi en France, par exemple). Dans le cadre de ce dossier, nous souhaitons que les contributions analysent cet instrument dans ses déclinaisons historiques et sectorielles spécifiques, mais également à travers ses enjeux trans-sectoriels.

Deuxièmement, l’État-actionnaire est incarné par une pluralité d’agences et d’administrations publiques en charge de la gestion quotidienne des participations de l’État. Pour la France, par exemple, le rapport de la Cour des comptes étudiait trois « bras armés » : l’Agence des participations de l’État (APE), la Caisse des dépôts et enfin, sa filiale, la Banque publique d’investissement (BPI). Toutefois l’État prend aussi des participations à travers d’autres entités, comme l’Agence française de développement, qui investit dans des entreprises à l’étranger (notamment via sa filiale dédiée au secteur privé Proparco), ou des institutions régionales comme la Banque européenne d’investissement. Les opérateurs de l’État-actionnaire ne sont pas figés et immuables dans le temps ; dans les années 1980, des institutions comme les sociétés de développement régionales (SDR) ou l’Institut du développement industriel (IDI) – lui-même privatisé en 1987 – étaient par exemple des acteurs clefs de ces prises de participation publiques. Cette diversité renvoie-t-elle effectivement à des métiers différents, à des types de risque différents et à des champs différents d’action politique ? Le fonctionnement de chacun de ces opérateurs échappe-t-il aux critiques sur la « capture » des régulateurs (Scialom, 2019) ou à leur instrumentalisation (Jobert & Muller, 1987) ?

Troisièmement, les mutations historiques de la forme des entreprises publiques, de leurs modes de contrôle, de leur rapport de tutelle avec les administrations sont liées à la légitimité de l’intervention de l’État dans l’économie et aux imaginaires politiques afférents. En effet, la participation au capital d’entreprise est une composante importante des relations entre l’État et l’économie mais aussi du « régime économique de l’ordre politique » (Théret, 1992 ; Gayon & Lemoine, 2010). À ce titre, au-delà de la stabilité dans le temps des caractéristiques techniques de l’instrument, les prises de participation sont parties prenantes des grands paradigmes du développement qui se sont succédé depuis 1945 : « indépendance » politique dans les années 1950-1960 (pour les nouveaux États par exemple), « modernisation » et planification, « équilibre » des comptes publics, ou développement « durable » aujourd’hui. Le travail de légitimation de l’instrument d’une part, les formes de contestation d’autre part construisent donc des « manières de penser la société et les interventions de l’État » (Samuel, 2017).

Malgré sa place dans le débat public, l’État-actionnaire reste pourtant trop peu étudié et conceptualisé par les sciences sociales. Il existe quelques travaux récents sur les agences et les institutions publiques en charge des participations de l’État (Frétigny, 2015 ; Coutant, 2016 ; Viallet-Thévenin, 2016 ; Ducastel, 2019), mais pas d’analyse systémique et historique de cette forme originale d’action publique, ni de mise en débat de la notion d’État-actionnaire, comme les juristes ont pu le faire déjà (Delion, 2007 ; Boudet, 2013).

Les travaux existants en sciences sociales se concentrent en effet sur les vagues de nationalisations et de privatisations, en cherchant à en mesurer l’étendue ou les causes, dans une dimension comparative (Clarke & Pitelis, 1993 ; Lawton-Smith, 1995 ; Clifton et al., 2006 ; Toninelli, 2000), en montrant que la privatisation est un acte politique, et non le produit mécanique de logiques économiques. La présence dans un système capitaliste d’entreprises publiques est considérée comme indicateur de l’implication de l’État dans l’économie (Feigenbaum et al., 1998). Schmidt (1996) ou Culpepper (2006) en font par exemple l’un des indicateurs de leur thèse du passage de l’économie française d’un modèle étatique à un modèle néolibéral. Des travaux en économie industrielle ont posé la question de l’efficacité de cette forme organisationnelle (Charreaux, 1997 ; Morin, 1996) du point de vue financier, et celle de l’étendue de son contrôle par l’État (Cohen & Bauer, 1985). Par ailleurs, des recherches récentes montrent la résurgence d’un État interventionniste et planificateur sous contrainte budgétaire par le biais de l’investissement et de la participation publique en Europe (Ansaloni & Smith, 2018 ; Mertens & Thiemann, 2018) ou en Afrique (Samuel, 2017).

Ce dossier ambitionne donc de caractériser les figures de l’État-actionnaire en rassemblant des chercheurs en sciences sociales qui s’intéressent et se sont intéressés à ses acteurs et à ses instruments. En privilégiant des comparaisons entre les différents opérateurs – historiques et contemporains – et leur mode de gestion, entre différentes économies nationales, les contributions questionneront les manières de gouverner l’entreprise et l’économie propres à l’État-actionnaire.

L’objectif du dossier est ainsi de mieux saisir la manière dont s’articulent et se (ré)agencent les enjeux politico-administratifs et les enjeux financiers : missions de service public ; orientation de l’investissement industriel et développement durable ; équilibres budgétaires et objets des politiques budgétaires et structurelles. Pour cela, il convient d’identifier les différentes figures de l’État-actionnaire (notamment en « cartographiant » ses prises de participation) et de caractériser la forme et le contenu de ces interventions en capital de l’État (notamment leur spécificité par rapport à des prises de participation privées ou à la manière dont interviennent d’autres États). Les mutations historiques de l’État-actionnaire intéressent aussi particulièrement pour discuter l’hypothèse de la progressive « financiarisation » (Van der Zwan, 2014) de ce mode d’intervention publique.

Dans cette perspective, plusieurs questions plus particulières peuvent nourrir ces problématisations :

1. Comment l’État gère-t-il au quotidien ses participations ?

  • Profil et statuts du personnel ou des organismes en charge du suivi.

  • Division/organisation interne du travail.

  • Collaboration du personnel public avec les autres parties prenantes (actionnaires privés et équipe de direction).

  • Formes et mécanismes de la tutelle publique (objectifs fixés, outils d’évaluation et de contrôle…).

  • Quels circuits et structures de financement entre les entreprises publiques et l’État ?

2. Les prises de participation de l’État sont-elles des politiques publiques ?

  • À quelles politiques publiques participent ces prises de participation ? Quelle politique économique, sociale, fiscale est-elle mise en œuvre à travers l’actionnariat public ?

  • Comment s’articulent-elles (synergies, contradictions…) avec d’autres instruments de politique publique ?

  • Quelle est la légitimité de ces prises de participation (selon leurs promoteurs) ? Qui la conteste ? Comment participent-elles à la légitimité de l’action de l’État dans l’économie ? à son efficacité ?

  • Comment s’articulent les stratégies productives, commerciales, en ressources humaines, etc., d’une entreprise à participation publique avec les stratégies de gestion de portefeuille (ex. diversification, renouvellement) et les stratégies macro-économiques ?

3. Comment l’État-actionnaire s’insère-t-il dans l’appareil d’État ?

  • Comment sont financées ces prises de participation ?

  • Est-ce que ces participations constituent une source de financement pour le budget de l’État (selon les formes de rémunération du capital propre : dividendes ou autres) ? et quel rôle jouent les cessions d’actifs ?

Et précisons enfin que « l’État » ne se réduit pas à son administration centrale (« state departments » « governmental actions ») mais peut aussi désigner des autorités publiques locales.

Bibliographie

Des DOI (Digital Object Identifier) sont automatiquement ajoutés aux références par Bilbo, l’outil d’annotation bibliographique d’OpenEdition.
Les utilisateurs des institutions abonnées à l’un des programmes freemium d’OpenEdition peuvent télécharger les références bibliographiques pour lesquelles Bilbo a trouvé un DOI.
 

Alexandre H. & G. Charreaux (2004), « L’efficacité des privatisations françaises. Une vision dynamique à travers la théorie de la gouvernance », Revue économique, vol 55, no 4, p. 791-821.

Andrieu C., Le Van L. & A. Prost (dir.) (1987), Les nationalisations de la Libération : de l’utopie au compromis, Paris, Presses de SciencesPo.

 

Ansaloni M. & A. Smith (2018), « The neo-dirigiste production of French capitalism since 1980: the view from three major industries », French Politics, vol. 16, no 2, p. 154-178. https://doi.org/10.1057/s41253-018-0061-1.
DOI : 10.1057/s41253-018-0061-1

Bauer M. & E. Cohen (1985), Les grandes manœuvres industrielles, Paris, Belfond.

Boudet J.-F. (2013), Institutions financières publiques, Bruxelles, Larcier.

Charreaux G. (1997), « L’entreprise publique est-elle nécessairement moins efficace ? », Working Papers CREGO, 0970901, Dijon, Université de Bourgogne (Centre de recherches en gestion des organisations).

 

Clarke T. & C. Pitelis (eds) (1993), The Political Economy of Privatization, London, Routledge.
DOI : 10.4324/9780203984048

 

Clifton J., Comín F. & D. Díaz Fuentes (2006), « Privatizing Public Enterprises in the European Union 1960-2002: Ideological, Pragmatic, Inevitable? », Journal of European Public Policy, vol. 13, no 5, p. 736-756. https://doi.org/10.1080/13501760600808857.
DOI : 10.1080/13501760600808857

Cohen é. (1992), Le colbertisme “high-tech” : économie des Telecom et du Grand Projet, Paris, Hachette, coll. « Pluriel. Enquêtes ».

Cour des comptes (2017), L’État actionnaire Rapport public thématique (janvier 2017), Paris, La Documentation française, coll. « Entités et politiques publiques ».

Coutant H. (2016), Un capitalisme d’ingénieurs : construire un groupe aéronautique après une fusion, Thèse de doctorat en sociologie, Paris, Institut d’études politiques.

Culpepper P. D. (2006), « Le Système politico-économique français depuis 1985 », in Palier B. & P. D. Culpepper (dir.), La France en mutation 1980-2005, Paris, Presses de Sciences Po, p. 39-69.

 

Delion A. G. (2007), « De l’État tuteur à l’État actionnaire », Revue française d’administration publique, vol. 124, no 4, p. 537-572. https://doi.org/10.3917/rfap.124.0537.
DOI : 10.3917/rfap.124.0537

Ducastel A. (à paraître en 2019), « Une banque comme les autres. Les mutations de Proparco et de la finance administrée », Actes de la recherche en science sociale, no 229.

 

Feigenbaum H., Henig J. & C. Hamnett (1998), Shrinking the State: The Political Underpinnings of Privatization, Cambridge, Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/CBO9780511660016.
DOI : 10.1017/CBO9780511660016

Frétigny R. (2015), Financer la cité. La Caisse des dépôts et l’économie politique du développement urbain, Thèse de doctorat en Sciences politiques, université Lyon 2.

 

Gayon V. & B. Lemoine (2010), « L’Argent public et les régimes économiques de l’ordre politique : entretien avec Bruno Théret », Genèses, vol. 80, no 3, p. 136-152. https://doi.org/10.3917/gen.080.0136.
DOI : 10.3917/gen.080.0136

Halpern C., Lascoumes P. & P. Le Galès (2014), « L’instrumentation et ses effets. Débats et mises en perspective théoriques », in Halpern C., Lascoumes P. & P. Le Galès (dir), L’instrumentation de l’action publique, Paris, Presses de SciencesPo, p. 15-62.

Jobert B. & Muller P. (1987), L’Etat en action, Paris, PUF.

Lawton-Smith H. (1995), « Deregulation and privatization in the UK freight, bus and coach industries », in Morrison S. A. et al. (eds), International Comparison of Privatization and Deregulation among the USA, the UK and Japan (vol. III: Airline and Trucking), p. 137-175.

 

Mertens D. & M. Thiemann (2018), « Market-based but State-led: The role of public development banks in shaping market-based finance in the European Union », Competition & Change, vol. 22, no 2, p. 184-204. https://doi.org/10.1177/1024529418758479
DOI : 10.1177/1024529418758479

 

Morin F. (1996), « Privatisation et dévolution des pouvoirs: le modèle français du gouvernement d’entreprise », Revue économique, vol. 47, no 6, p. 1253-1268. DOI : https://doi.org/10.3406/reco.1996.409847.
DOI : 10.3406/reco.1996.409847

 

Samuel B. (2017), « Planifier en Afrique », Politique africaine, vol. 145, no 1, p. 5-26. https://doi.org/10.3917/polaf.145.0005.
DOI : 10.3917/polaf.145.0005

Scialom L. (2019), La fascination de l’ogre, ou comment desserrer l’étau de la finance, Paris, Fayard, coll. « Documents ».

Schmidt V. A. (1996), From State to Market? The Transformation of French Business and Government, New York, Cambridge University Press.

Théret B. (1992), Régimes économiques de l’ordre politique, Paris, PUF, coll. « économie en liberté ».

 

Toninelli P. A. (2000), The Rise and Fall of State-Owned Enterprise in the Western World, Cambridge : Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/CBO9780511896798
DOI : 10.1017/CBO9780511896798

 

Van der Zwan N. (2014), « Making sense of financialization », Socio-Economic Review, vol. 12, no 1, January, p. 99-129. https://doi.org/10.1093/ser/mwt020
DOI : 10.1093/ser/mwt020

Viallet-Thévenin S. (2016), Structurer un secteur industriel : le rôle de l’État dans la recomposition du secteur de l’énergie en France, de 1986 à 2016. Thèse de doctorat en sociologie, Paris, Institut d’études politiques.

 

Westphal J. D. & E. J. Zajac (1998), « The Symbolic Management of Stockholders: Corporate Governance Reforms and Shareholder Reactions », Administrative Science Quarterly, vol. 43, no 1, p. 127-153. DOI: 10.2307/2393593. https://www.jstor.org/stable/2393593.
DOI : 10.2307/2393593


Vous aimerez aussi...

Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *

Ce site utilise Akismet pour réduire les indésirables. En savoir plus sur comment les données de vos commentaires sont utilisées.